Indien ist der Architekt eines der ehrgeizigsten Sozialprogramme der Welt: eine Arbeitsplatzgarantie, die jedem ländlichen Haushalt einen Rechtsanspruch auf bezahlte Beschäftigung einräumt.
Das 2005 unter einer Regierung der Kongresspartei ins Leben gerufene Nationale Programm zur Sicherung der ländlichen Beschäftigung (NREGS) gewährte jedem ländlichen Haushalt das Recht, bis zu 100 Tage bezahlte manuelle Arbeit pro Jahr zu einem gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlohn zu fordern.
Diese Initiative hatte eine tiefgreifende Bedeutung in einer Nation, in der 65 % ihrer 1,4 Milliarden Einwohner in ländlichen Gebieten leben und fast die Hälfte von der Landwirtschaft abhängig ist, einem Sektor, der unzureichendes Einkommen generiert und nur 16 % zum indischen BIP beiträgt.
Durch die Bereitstellung ungelernter öffentlicher Arbeit in fast allen Distrikten, mit Ausnahme der vollständig städtischen, ist das Programm zu einem entscheidenden Bestandteil der ländlichen Existenzgrundlagen geworden und puffert wirtschaftliche Abschwünge ab. Es ist auch eines der am umfassendsten untersuchten Programme zur Armutsbekämpfung weltweit, das sich durch seine Gerechtigkeit auszeichnet: Über die Hälfte der geschätzten 126 Millionen Arbeiter sind Frauen, und etwa 40 % gehören den „Scheduled Castes“ oder Stämmen an, die zu den am stärksten marginalisierten Gemeinschaften Indiens gehören.
Die derzeitige Regierung von Narendra Modi, die anfangs kritisch eingestellt war und später dazu neigte, das Programm zu reduzieren, wandte sich in Krisenzeiten, insbesondere während der Covid-19-Pandemie, an das Programm, als eine massive Rückwanderung von Städten in Dörfer die Nachfrage nach Arbeit stark erhöhte. Ökonomen vermuten, dass das Programm den ländlichen Konsum ankurbelte, die Armut verringerte, die Schulbes Besuchsrate verbesserte und in einigen Regionen die Löhne des Privatsektors erhöhte.
Kürzlich führte die Regierung ein neues Gesetz ein, das das Programm aufhebt und umbenennt. Das Programm, das 2009 zu Ehren von Mahatma Gandhi in MGNREGA umbenannt wurde, hat nun seinen Namen vollständig gestrichen.
Während die Umbenennung politische Aufmerksamkeit erregt hat, liegen die wesentlichen Änderungen in den eigentlichen Bestimmungen des neuen Gesetzes, kurz G RAM G genannt.
Es erhöht die jährliche Beschäftigungsgarantie von 100 auf 125 Tage pro ländlichen Haushalt und behält die Bestimmung bei, dass Arbeitnehmer, denen innerhalb von 15 Tagen keine Arbeit angeboten wird, Anspruch auf eine Arbeitslosenunterstützung haben.
Im Rahmen des ursprünglichen Programms übernahm die Bundesregierung alle Arbeitslöhne und die meisten Materialkosten, was in etwa einer Aufteilung von 90:10 mit den Bundesstaaten entsprach.
Die Finanzierung wird nun im Verhältnis 60:40 zwischen der Bundesregierung und den meisten Bundesstaaten aufgeteilt, wodurch sich der Beitrag der Bundesstaaten auf 40 % oder mehr der Gesamtprojektkosten erhöhen könnte. Die Bundesregierung behält die Kontrolle, einschließlich des Rechts, das Programm zu notifizieren und die Zuweisungen für die einzelnen Bundesstaaten festzulegen.
Die Bundesstaaten bleiben gesetzlich verpflichtet, Beschäftigung zu gewährleisten oder Arbeitslosenunterstützung zu zahlen, auch wenn die Zentralregierung für das laufende Geschäftsjahr, das im nächsten März endet, 9,5 Milliarden Dollar für das Programm bereitstellt.
Die Regierung präsentiert die Reformen als ein modernisiertes, effektiveres und korruptionsfreies Programm, das darauf abzielt, die Armen zu stärken.
„Dieses Gesetz steht fest an der Seite der Armen, unterstützt den Fortschritt und garantiert die Beschäftigung der Arbeitnehmer vollständig“, erklärte Bundeslandwirtschaftsminister Shivraj Singh Chouhan.
Kritiker, darunter Oppositionsparteien, Akademiker und einige Landesregierungen, warnen davor, dass die Deckelung der Mittel und die Verlagerung der Kosten auf die Bundesstaaten ein seltenes Rechtsrecht im indischen Sozialsystem verwässern könnten.
„Es ist der Höhepunkt des langjährigen Strebens nach Zentralisierung des Programms unter der Regierung Modi. Aber es ist mehr als Zentralisierung. Es ist die Reduzierung der Beschäftigungsgarantie auf ein Ermessensprogramm. Eine Klausel erlaubt es der Bundesregierung, zu entscheiden, wo und wann das Programm angewendet wird“, sagte der Entwicklungsökonom Jean Dreze.
Prof. Dreze vermutet, dass die Erhöhung auf 125 garantierte Arbeitstage pro Haushalt zwar als eine größere Umgestaltung erscheinen mag, aber ein „Ablenkungsmanöver“ ist. Ein aktueller Bericht von LibTech India, einer Interessenvertretung, ergab, dass im Jahr 2023-24 nur 7 % der ländlichen Haushalte die 100 Arbeitstage erhielten, die im Rahmen des Programms garantiert werden.
„Wenn die Obergrenze nicht bindend ist, wie hilft es dann, sie anzuheben? Die Erhöhung der Löhne ist wiederum ein viel besserer Weg, um die Leistungen auszuweiten. Zweitens ist die Anhebung der Obergrenze eine kosmetische Maßnahme, wenn finanzielle Beschränkungen in die andere Richtung wirken“, merkt Prof. Dreze an.
Diese und andere Bedenken scheinen eine Gruppe internationaler Wissenschaftler dazu bewogen zu haben, eine Petition an die Regierung Modi zur Verteidigung des ursprünglichen Programms zu richten und zu warnen, dass das neue Finanzierungsmodell seinen Zweck untergraben könnte.
„Das [Programm] hat mit seinen nachgewiesenen Erfolgen und seinem innovativen Design die Aufmerksamkeit der Welt auf sich gezogen. Es jetzt abzubauen, wäre ein historischer Fehler“, warnte ein offener Brief unter der Leitung von Olivier De Schutter, UN-Sonderberichterstatter für extreme Armut und Menschenrechte.
Sicher ist, dass das Programm vor anhaltenden Herausforderungen steht, darunter Unterfinanzierung und Verzögerungen bei der Lohnauszahlung. Das Programm in Westbengalen beispielsweise ist seit 2022 mit tiefgreifenden Kürzungen und dem Einfrieren der Mittel konfrontiert, wobei die Bundesregierung die Mittel wegen angeblicher Nichteinhaltung gestoppt hat.
Doch trotz dieser Herausforderungen scheint das Programm messbare Auswirkungen gehabt zu haben.
Eine einflussreiche Studie der Ökonomen Karthik Muralidharan, Paul Niehaus und Sandip Sukhtankar ergab, dass die breiteren, gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen des Programms die Einnahmen der begünstigten Haushalte um 14 % steigerten und die Armut um 26 % senkten. Die Arbeitnehmer forderten höhere Löhne, die Landerträge sanken und die Arbeitsplatzzuwächse waren in den Dörfern größer, so die Studie.
Viele argumentieren jedoch, dass die Dauerhaftigkeit des Programms auch ein tieferliegendes strukturelles Problem unterstreicht: Indiens chronische Unfähigkeit, genügend Arbeitsplätze außerhalb der Landwirtschaft zu schaffen, um überschüssige ländliche Arbeitskräfte aufzunehmen.
Die Landwirtschaft ist seit 2001-02 mit einem jährlichen Wachstum von nur 3 % gegenüber 7 % für den Rest der Wirtschaft konsequent hinter der Gesamtwirtschaft zurückgeblieben.
Kritiker wie Nitin Pai vom Takshashila Institution, einer Denkfabrik, argumentieren, dass das Programm zwar die Not lindert, aber wenig zur Steigerung der langfristigen ländlichen Produktivität beiträgt und möglicherweise sogar die Anreize für Agrarreformen verringert.
„Mit [dem Programm] behandeln wir lediglich eine ernste Grunderkrankung mit Steroiden“, sagte Herr Pai in einem Beitrag auf X.
Der Wirtschaftsbericht der Regierung 2023-24 stellt in Frage, ob die Nachfrage im Rahmen des Programms wirklich die Not der ländlichen Bevölkerung widerspiegelt.
Wenn dies der Fall wäre, sollten die Daten einen höheren Mitteleinsatz und eine höhere Beschäftigung in ärmeren Bundesstaaten mit höherer Arbeitslosigkeit zeigen, so der Bericht.
Doch er stellt fest, dass Tamil Nadu mit weniger als 1 % der Armen des Landes fast 15 % der Mittel des Programms erhielt, während Kerala mit nur 0,1 % der Armen fast 4 % der Bundesmittel ausmachte.
Der Bericht fügt hinzu, dass die tatsächlich geschaffene Arbeit weitgehend von der Verwaltungskapazität eines Bundesstaates abhängt: Bundesstaaten mit geschultem Personal können Anträge rechtzeitig bearbeiten, was sich direkt darauf auswirkt, wie viel Beschäftigung geschaffen wird.
Trotz dieser Anomalien bleibt das Argument für das Programm stark in einem Land, in dem viele von schlecht bezahlter ländlicher Arbeit abhängig sind und in dem die größere Herausforderung der Mangel an hochwertigen Arbeitsplätzen ist.
Selbst Schlagzeilen über die steigende Erwerbsbeteiligung in Indien können irreführend sein: Mehr Menschen, die „arbeiten“, bedeuten nicht immer bessere oder produktivere Arbeitsplätze.
Eine aktuelle Studie der Ökonomen Maitreesh Ghatak, Mrinalini Jha und Jitendra Singh kommt zu dem Schluss, dass der jüngste Anstieg der Erwerbsbeteiligung im Land, insbesondere bei Frauen, eher die wirtschaftliche Not als die durch Wachstum getriebene Schaffung von Arbeitsplätzen widerspiegelt.
Die Autoren sagen, dass sich der Anstieg auf die anfälligsten Arbeitsformen konzentriert: unbezahlte Familienhelfer und Selbstständige, die eine sehr geringe Produktivität und sinkende Realeinkommen haben.
„Die jüngste Ausweitung der Beschäftigung spiegelt die wirtschaftliche Not wider, die zu Subsistenzarbeit führt, und nicht die durch Wachstum getriebene Schaffung besserer Arbeitsplätze“, stellen sie fest.
Die Beweise deuten darauf hin, dass die Menschen aus Notwendigkeit in die Subsistenzarbeit getrieben werden und nicht durch eine stärkere Wirtschaft in bessere Arbeitsplätze gezogen werden.
Dies stellt sicher, dass das weltweit größte Programm zur Arbeitsplatzgarantie weiterhin eine zentrale Rolle für den Lebensunterhalt von Hunderten Millionen Indern spielen wird – ob die überarbeitete Version es stärken oder seine Auswirkungen untergraben wird, bleibt abzuwarten.
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